Зарубежный опыт организации управления охраной окружающей среды 2 глава

Запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:

- посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;

- проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

- проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;

- проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;

- предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;

- привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

- осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды обязаны:

- предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

- разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;

- соблюдать требования законодательства.

О наделении указанными полномочиями должностных лиц Минприроды РФ и его территориальных органов см. постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 718. Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды могут быть обжалованы в соответствии с законодательством Российской Федерации*(105).

В России действуют государственный, производственный и общественный виды экологического контроля. Государственный экологический контроль осуществляется высшими органами законодательной и исполнительной власти, специально уполномоченными на то государственными органами всех уровней и соответствующими администрациями за соблюдением экологического законодательства, специальных норм, правил и нормативов, проведение экологических мероприятий всеми министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их подчиненности и форм собственности. Необходимость проведения постоянного, повсеместного и непрерывного государственного экологического контроля за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира была установлена еще Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (отменен).

В соответствии с этим Законом проведение экологического контроля относилось к компетенции специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Правом проведения государственного экологического контроля были наделены и республики в составе Российской Федерации, автономные области, автономные округа, края и области. Кроме государственного экологического контроля Закон предусматривал проведение производственного и общественного экологического контроля.

К началу XXI в. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" во многом перестал соответствовать политической и экономической обстановке, сложившейся в стране, что потребовало разработки нового закона и обновления всего законодательства в области охраны окружающей среды.

Принятый в 2002 г. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" был разработан с учетом необходимости обеспечения сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения и восстановления окружающей среды. В части проведения экологического контроля указанный Закон в основном повторил положения ранее действовавшего Закона РСФСР, сохранив его виды: государственный, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, производственный и общественный контроль. Так же как и в предыдущем, в новом Законе не были разграничены полномочия в области проведения государственного экологического контроля между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Перечень объектов, подлежащих государственному экологическому контролю соответствующего уровня, должен быть разработан Правительством РФ. Действующий в настоящее время Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (утв. постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777), не полностью решает эту задачу.

Одним из основных отличий принятого Федерального закона "Об охране окружающей среды" было введение нового вида экологического контроля- муниципального.

Наличие в законодательстве этого вида экологического контроля определено необходимостью проведения постоянного локального экологического контроля на всей территории страны.

В развитие положений Федерального закона "Об охране окружающей среды" был принят ряд подзаконных актов, регламентирующих проведение экологического контроля как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Проведение муниципального экологического контроля имеет значительно меньшее законодательное обеспечение.

Следует рассмотреть правомочность терминов "государственный экологический контроль в сфере охраны окружающей среды" и "государственный надзор в области природопользования".

Четкое понимание этих понятий (первое подразумевает контроль за надлежащим качеством компонентов окружающей среды, второе - за объемной составляющей использования компонентов природной среды) позволит исключить в будущем дублирование действий контрольных и надзорных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в области охраны окружающей среды и природопользования.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) РФ действует на основании Положения "О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования РФ" (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400). Постановлением Правительства РФ от 30 июля2004 г. в данное Положение были внесены изменения и дополнения. Федеральная служба экологического, технологического и атомного надзора (Ростехнадзор) осуществляет надзор и контроль за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) и требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, находится в ведении Министерства природных ресурсов РФ. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор: в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляет контроль и надзор за безопасностью гидротехнических сооружений, государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования выполняет функции: административного органа в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, организует и проводит в порядке, определяемом Правительством РФ, государственную экологическую экспертизу: проектов правовых актов Российской Федерации и субъектов Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на природные ресурсы, нормативно-технических и инструктивно-методических документов органов государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на использование природных ресурсов, и др.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет в пределах своей компетенции: мониторинг объектов животного мира, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, осуществляет ведение Красной книги РФ, осуществляет ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Одновременно функции контроля и надзора сочетает в себе Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является:

- органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

- специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

- органом государственного горного надзора;

- специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

- органом государственного энергетического надзора;

- специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- порядок выдачи разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии в соответствии с перечнем должностей, утвержденным Правительством РФ;

- требования к составу и содержанию документов, касающихся обеспечения безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов и/или осуществляемой деятельности в области использования атомной энергии, необходимые для лицензирования деятельности в этой области, а также порядок проведения экспертизы указанных документов;

- порядок организации и осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов;

- требования к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра;

- порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений;

- порядок проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения;

- порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности и требования к оформлению заключения данной экспертизы;

- требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду;

- перечни (кадастры) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов;

- порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;

- расчетные инструкции по определению состава и количества вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух;

- методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов;

- правила инвентаризации объектов размещения отходов и правила учета в области обращения с отходами;

- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль и надзор: за соблюдением норм и правил в области использования атомной энергии, за условиями действия разрешений (лицензий) на право ведения работ в области использования атомной энергии; за ядерной, радиационной, технической и пожарной безопасностью (на объектах использования атомной энергии); за физической защитой ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, за системами единого государственного учета и контроля ядерных материалов, радиоактивных веществ, радиоактивных отходов; за выполнением международных обязательств Российской Федерации в области обеспечения безопасности при использовании атомной энергии; за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах; за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль); за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами; за своевременным возвратом облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов и продуктов их переработки в государство поставщика, с которым Российская Федерация заключила международный договор, предусматривающий ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов с целью временного технологического хранения и переработки на условиях возврата продуктов переработки.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет лицензирование деятельности: по размещению, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов; по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ; по обращению с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении; по использованию ядерных материалов и (или) радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ; по проектированию и конструированию ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов; по конструированию и изготовлению оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов; по проведению экспертизы проектной, конструкторской и технологической документации, а также документов, обосновывающих обеспечение ядерной и радиационной безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, деятельности по обращению с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами; по обращению с опасными отходами.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору выдает разрешения: на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии; на трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции; устанавливает лимиты на размещение отходов; регистрирует опасные производственные объекты и ведет государственный реестр таких объектов; ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации опасных отходов; проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору согласовывает: перечни радиоизотопной продукции, ввоз и вывоз которой не требуют лицензий; организует и проводит в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу: проектов правовых актов, международных договоров Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую среду (за исключением экспертизы объектов в сфере природопользования), утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации; технико-экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации, осуществление которых может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе на окружающую среду сопредельных государств; материалов, обосновывающих безопасность лицензируемой деятельности, способной оказывать техногенное воздействие на окружающую среду; проектов технической документации на новые технологии и технику; иных видов документации, касающейся хозяйственной и другой деятельности, которая способна оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду (за исключением экспертизы объектов в сфере природопользования).

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору организует и обеспечивает функционирование системы контроля за объектами использования атомной энергии при возникновении чрезвычайных ситуаций (аварийное реагирование); создает, развивает и поддерживает функционирование автоматизированной системы информационно-аналитической службы, в том числе для целей единой государственной автоматизированной системы контроля радиационной обстановки на территории Российской Федерации; руководит в составе единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций деятельностью функциональных подсистем контроля за химически опасными и взрывоопасными объектами, а также за ядерно и радиационно опасными объектами.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

В законодательстве закреплена обязательность решений органов экологического контроля для всех министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан. На основании этих решений соответствующие банковские учреждения обязаны прекращать финансирование запрещенной деятельности до отмены решения о ее запрете органом государственного экологического контроля.

До настоящего времени Правительством РФ не утвержден порядок проведения государственного экологического контроля, порядок ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной деятельности, осуществляемой с нарушениями природоохранного законодательства.

Четкое разграничение полномочий Ростехнадзора и Росприроднадзора до настоящего времени отсутствует. Исходя из положений об этих органах и их наименований следует, что Ростехнадзор осуществляет только контроль за соблюдением природоохранных нормативов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а Росприроднадзор - за состоянием окружающей среды. Например, отсутствует четкое отличие экологического контроля, проводимого Ростехнадзором, от контроля за средой обитания объектов животного мира, проводимого Росприроднадзором. При этом следует отметить, что в большинстве субъектов Федерации штаты территориальных органов Ростехнадзора не укомплектованы. Отсутствует или крайне недостаточна их материальная база. Кроме того, эти органы проводят государственную экологическую экспертизу.

Муниципальный экологический контроль на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом N 199-ФЗ большая роль в осуществлении экологического контроля отводится органам местного самоуправления (МСУ). Участие муниципальных образований в природоохранном процессе в полном объеме оправданно и необходимо, но для становления полноценной муниципальной экологической службы требуется время. В данном случае временной фактор играет если и не определяющую, то очень важную роль.

В нормативных правовых документах предусматриваются следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления:

- формирование правовой основы местного самоуправления;

- формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;

- организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;

- информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;

- создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

Среди прочих к вопросам местного значения относятся:

- контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.

В Законе РФ "Об охране окружающей среды" 2002 г. сказано, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Для рационализации использования земель и более эффективной охраны окружающей среды на местном уровне в Уставе муниципального образования закреплено отнесение земель города к категориям земель: городской застройки; общего пользования; сельскохозяйственного назначения; природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения и под городскими лесами; промышленного и иного индивидуально-технического назначения в целях их соответствующего использования производится в плане земельно-хозяйственного устройства города, утверждаемом коллегиальным выборным органом по представлению главы администрации города. Конкретное использование земель, отнесенных к той или иной категории, осуществляется в соответствии с генеральным планом города. Приоритетными направлениями в деятельности органов местного самоуправления в городе являются создание для жителей города благоприятной среды обитания, охраны их здоровья, обеспечение широкого доступа к образованию и культуре, социальная защита и личная безопасность жителей.

В августе 2004 г. был принят Федеральный закон N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Экологический контроль предприятий (производственный самоконтроль) осуществляется структурным подразделением предприятия, организации, учреждения за соблюдением экологических норм, правил и нормативов на производственных участках, за загрязнением природной среды выбросами (сбросами) данного предприятия, за соответствие указанным нормам, правилам и нормативам выпускаемой ими продукции, является составной частью производственной и социальной деятельности предприятий. Хозяйственные и силовые министерства, а также ведомства в настоящее время имеют структурные экологические подразделения (управления, отделы, инспекции), осуществляющие ведомственный экологический контроль на подчиненных предприятиях, в учреждениях и организациях. При осуществлении контроля ведомственные экологические подразделения особое внимание обращают на соблюдение экологических стандартов, нормативов и требований, внедрение безотходных, малоотходных и ресурсосберегающих технологий, снижение сбросов и выбросов загрязняющих веществ, осуществление мероприятий по предупреждению производственных аварий и катастроф, оказывающих вредное воздействие на природную среду.

Обычно на предприятиях, в учреждениях и организациях приказом руководителя назначается должностное лицо, непосредственно отвечающее за вопросы охраны окружающей природной среды. Им может быть заместитель директора, главный инженер, главный технолог, главный конструктор или другое руководящее должностное лицо. Кроме этого, на предприятиях (обычно средних или крупных) создаются специальные природоохранные структурные подразделения. В зависимости от масштаба, профиля предприятия, степени вредности производства, применяемых технологий и используемого сырья создаются отделы, службы, лаборатории (в том числе санитарные или ветеринарные), инспекции, цеха, участки и др. На больших предприятиях чаще функционируют отделы охраны природы, имеющие специалистов разного профиля, а на средних - экологические, санитарные и реже ветеринарные лаборатории. На малых предприятиях обычно ограничиваются выделением всего лишь одного специалиста-эколога или его обязанности выполняет сам руководитель. Что касается очистных сооружений предприятий, то они функционируют на правах цехов или участков, являющихся, как правило, самостоятельными подразделениями предприятия. На автотранспортных и иных предприятиях, располагающих значительным количеством автомашин, имеются контрольно-регулировочные пункты токсичности или контрольно-пропускные (проверочные) пункты.