Экологическое управление в Российской Федерации

Историю развития экологической деятельности в нашей стране можно рассматривать на основе анализа изменений системы управления природоохранной деятельностью. Кроме того, "экологические проблемы, возникшие сегодня, - следствие не только длительного пренебрежения природоохранными факторами в развитии промышленности и сельского хозяйства. Большую роль сыграло "устойчивое представление о неисчерпаемости природы"*(27), что, в свою очередь, вело к деформации планирования, опоре на добывающие формы экономики без учета необходимости восстановления и защиты природных богатств в целях обеспечения в дальнейшем экологической безопасности общества, реализации экологических прав человека и гражданина.

В науке под государственным управлением понимается определенный вид деятельности, совершаемый в интересах достижения общественно значимых целей*(28).

Государственное управление определяется следующими признаками:

- это деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь, законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий;

- это прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

- это подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона", она вторична по отношению к законодательной деятельности*(29).

Проблематика нормативно-правового регулирования вопросов в сфере экологического управления, т.е. ":создания и функционирования органов исполнительной власти и других субъектов, уполномоченных на осуществление контроля и надзора, информационного обеспечения, выдачу разрешений, дачу приказов и т.п.:"*(30), всегда была актуальной в нашей стране. По мнению большинства авторов, как в России, так и за рубежом от степени бюрократизации государственного аппарата зависит возможность реализации планов, мера свободы при принятии решений об осуществлении экологической, экономической и иной деятельности*(31).

В зависимости от правового статуса осуществляющих экологическое управление субъектов можно выделить государственное, ведомственное (отраслевое), муниципальное, производственное и общественное управление. Данная тема освещает аспекты, связанные с нормативно-правовым регулированием государственного управления в сфере охраны окружающей среды, проблемами по реализации специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами органов экологической политики государства, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями.

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды строится на основе ряда специфических принципов: законности управления; комплексного (всестороннего) подхода к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды; сочетания организации как бассейнового, так и административно-территориального управления; разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных функций при организации деятельности специально уполномоченных государственных органов; наиболее эффективного исполнения требований законодательства об охране окружающей среды в рамках реально существующих экономических возможностей. В учебной литературе государственное экологическое управление рассматривается как через систему (совокупность) органов, его осуществляющих, с учетом анализа функций, возложенных на эти органы, так и с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, которые используются для реализации функций.

Функции управления определяются как закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъекта либо группы субъектов экологического управления по организации охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Например, в ранее действовавшей ст. 51 Лесного кодекса РФ указывалось, что государственное управление лесами может осуществляться как непосредственно Правительством РФ, так и через специально уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти, а в ст. 53 было введено понятие федерального органа управления лесным хозяйством как специально уполномоченного государственного органа управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства природных ресурсов в порученных ему Правительством РФ областях государственного управления. При этом устанавливалось, что данный государственный орган осуществляет возложенные на него полномочия непосредственно и через свои территориальные органы (органы управления лесным хозяйством в субъектах Федерации и лесхозы). Также в ранее действовавшей ст. 53 Лесного кодекса РФ определялись права федерального органа управления лесным хозяйством по созданию подведомственных специализированных организаций (по авиационной охране лесов от пожаров, борьбе с вредителями и болезнями леса), лесоустроительных организаций*(32). В данный момент охрана лесов осуществляется на основании ст. 51, 81-84 нового Лесного кодекса РФ органами власти, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий.

В целом же в эколого-правовой литературе по своему содержанию функции государственного экологического управления разделяются, как правило, на две группы. Первая включает в себя нормотворческую, разрешительную, координационную, контрольную функции, а также планирование, информационное обеспечение иных органов власти, всех заинтересованных субъектов, обеспечение соблюдения законодательства, в том числе в установленных законом*(33) случаях, путем привлечения виновных к ответственности и применения санкций. Во вторую группу относят: установление и взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду ("законное загрязнение" окружающей среды и размещение отходов в пределах установленных лимитов и сверхлимитные)*(34), установление квот и лимитов использования природных ресурсов, предоставление и прекращение права природопользования*(35).

Таким образом, как отмечают многие авторы, вопрос о функциях экологического управления действительно сложен с точки зрения правового регулирования и достаточно труден в части формирования единого подхода к его решению. Например, О.Л. Дубовик спрашивает: ":что такое экологическая экспертиза - отдельная функция управления, правовой инструмент (средство) предупреждения негативных воздействий на окружающую среду, самостоятельный институт экологического права, правовое средство (метод) контроля, осуществляемого на ранней стадии?*(36) Являются ли экологическое страхование и экологический аудит функциями управления или экономико-правовыми инструментами, используемыми в целях охраны окружающей среды?"*(37). Поэтому функции государственного экологического управления большинство авторов (М.М. Бринчук, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасов и др.) предлагает выделять, применяя такие формальные признаки, как: принадлежность субъекта управления к системе публичной власти; обозначение субъекта управления в правовых актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в области управления природопользованием и охраной окружающей среды*(38) либо путем указания на конкретные управленческие задачи; осуществление управленческой функции от имени государства; наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (право установления запретов, ограничений, применения санкций, выдачи разрешений и т.п.). Исходя из этих признаков к функциям соответственно относятся: определение стратегии (принятие государственных концепций, доктрин) и планирование (федеральные и региональные целевые программы); учет природных ресурсов и наблюдение за состоянием окружающей среды (осуществление мониторинга, ведение кадастров); распределение и перераспределение природных ресурсов между пользователями; пространственно-территориальное устройство природных ресурсов (геологическое изучение недр, лесоустройство и т.п.); разрешительная система (предоставление природных ресурсов в пользование путем выдачи разрешений и лицензий, в том числе в части негативного воздействия на окружающую среду); нормотворчество; контроль и надзор; разрешение споров (кроме подсудных).

К методам государственного экологического управления относятся как собственно управленческие в виде обязательных предписаний, запретов (например, приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), так и экономические (создание материальной заинтересованности в надлежащем экологическом поведении), идеологические (агитация, воспитание, образование и т.п.) в виде рекомендаций, санкционирования, разрешения, согласования. Принципы государственного экологического управления соответственно являются, с одной стороны, составной частью общих экологических принципов, с другой - подсистемой принципов управления в целом. Поэтому всеми без исключения авторами признается, что изменение структур, задач, функций и полномочий органов государственного экологического управления как результат организационно-правовой реформы наиболее противоречиво и труднее всего поддается объективной оценке. Например, в Российской Федерации основой деятельности органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды является Конституция РФ (ст. 9, 10, 36, 42, 58, 71, 72, 76-78), в которой регламентируются два основных вопроса: права и обязанности граждан по охране окружающей среды и форма участия государства в данной сфере.

Роль государственного управления определяется статусом государственных органов, которые в отличие от граждан и хозяйствующих субъектов обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. В правовой литературе органы, осуществляющие государственное экологическое управление, традиционно делятся по статусу на органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов Федерации), специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды и иные органы (в том числе координационные), а по масштабам деятельности - на федеральные и региональные. Ряд функций государственного экологического управления в соответствии с текущим законодательством отнесен к компетенции органов местного самоуправления*(39). Такое деление применимо и к существующей в настоящее время в Российской Федерации системе органов государственного экологического управления. Например, ст. 18 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"*(40) к его полномочиям в сфере природопользования и охраны окружающей среды отнесено: обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принятие мер по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду и по обеспечению экологического благополучия; организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы, а также координация деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Поэтому можно по-разному (в том числе с точки зрения соединения в одном органе полномочий по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг, отдельных хозяйственных функций и контрольно-надзорных полномочий*(41)) рассматривать многочисленные изменения в системе органов, осуществляющих государственное экологическое управление, происходящие в современной России, которые не в последнюю очередь будут зависеть и от личного взгляда на эту проблему каждого конкретного автора любого научного исследования*(42). Однако стоит признать, что оптимального решения данной проблемы, даже с формальной юридической точки зрения, к настоящему времени не найдено.

Верхнее звено системы экологического управления составляют высшие органы государственной власти России. К ним относятся Президент РФ и Правительство РФ, Федеральное Собрание. Это органы общей компетенции. К органам общей компетенции относятся также органы представительной и исполнительной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

Деятельность аппарата государства в сфере экологии осуществляется в формах: правотворческой, исполнительной, правоохранительной.

Компетенция высших органов законодательной власти в области охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности определена Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" (ст. 5), полномочия Правительства РФ - Федеральными конституционными законами от 17 декабря 1997 г. и от 31 декабря 1997 г. Полномочия Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ, органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления - Конституцией РФ.

Организация и осуществление основных правотворческих функций в сфере экологической безопасности возложены Советом Федерации на Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, Комитет по делам Севера и малочисленных народов, Комитет по аграрной политике, в Государственной Думе - на Комитет по экологии, Комитет по природным ресурсам и природопользованию, Комитет по аграрным вопросам.

Гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, в том числе и экологических прав, является Президент РФ. Деятельность Президента проявляется в реорганизации органов государственного управления и контроля за охраной окружающей среды*(43). При активном участии Президента РФ разработана большая группа природоохранного законодательства, которое достаточно полно выражает интересы населения в охране здоровья и качестве окружающей природной среды.

Одним из полномочий Президента РФ является право формировать и возглавлять Совет Безопасности (п. "ж" ст. 83 Конституции РФ). В соответствии со ст. 13 Закона "О безопасности", ст. 1 Положения о Совете Безопасности РФ (утверждено Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 949) Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющем подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой политики в области обеспечения безопасности. Положения об аппарате и научном совете Совета Безопасности РФ утверждены указами Президента РФ от 28 марта 1998 г. N 294 (с изм. от 15 марта 1999 г.) и от 29 сентября 1999 г. N 1317 соответственно. В аппарате предусмотрен отдел экологической безопасности и охраны здоровья населения.

Указом Президента РФ от 19 сентября 1997 г. N 1037 утверждено положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности. Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по экологической безопасности образована в соответствии с Законом РФ "О безопасности" и Положением о Совете Безопасности РФ. Комиссия создана в целях реализации возложенных на Совет Безопасности РФ (далее - Совет Безопасности) задач в области обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.

Правовую основу деятельности Комиссии составляют Конституция РФ, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, Положение о Совете Безопасности РФ, а также положение о Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности.

На Комиссию возлагаются следующие функции:

- подготовка предложений Совету Безопасности по выработке и реализации основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности государства;

- оценка внутренних и внешних экологических угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства;

- оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности;

- подготовка предложений Совету Безопасности по решению экологических проблем, связанных с защитой здоровья населения, с обеспечением экологической безопасности в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и других отраслях экономики, с уничтожением химического, ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также с ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации;

- рассмотрение в установленном порядке проектов федеральных целевых программ, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений;

- анализ информации о состоянии экологической безопасности Российской Федерации, выработка соответствующих рекомендаций;

- подготовка предложений по проектам решений Совета Безопасности и информационно-аналитических материалов к его заседаниям по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации;

- подготовка предложений Совету Безопасности по разработке проектов нормативных правовых актов, направленных на обеспечение экологической безопасности Российской Федерации;

- участие в подготовке материалов по вопросам обеспечения экологической безопасности Российской Федерации для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию и для докладов Президента РФ;

- проведение по поручению Совета Безопасности экспертизы проектов решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам, касающимся экологической безопасности.

Федеральное Собрание, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления выполняют законотворческую функцию. Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими правомочия в сфере экологической безопасности, являются прежде всего Правительство РФ, министерства, государственные комитеты, федеральные службы, агентства, федеральные надзоры, а также комиссии и советы при Правительстве РФ. Компетенция специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды определены Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" (ст. 7) и постановлениями Правительства РФ.

Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии. Распоряжением Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. N 520-р в Аппарате Правительства РФ образован Департамент социального развития и охраны окружающей среды.

Постоянно действующим органом Правительства РФ является Правительственная комиссия по природопользованию и охране окружающей природной среды (положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 17 февраля 2000 г. N 138).

Основными задачами Комиссии являются:

1) рассмотрение вопросов формирования и реализации государственной политики в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, сохранения биологического разнообразия, обеспечения экологической безопасности, разработки и реализации стратегии устойчивого развития страны;

2) рассмотрение предложений по экологическим, социальным и экономическим проблемам, связанным с использованием природных ресурсов Каспийского моря и изменением его уровня, и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в этой области;

3) рассмотрение предложений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по совершенствованию системы государственного управления и развитию федеративных отношений в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды, приоритетным направлениям научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, созданию новой техники и прогрессивных технологий в этой области, а также проектов программ по изучению, воспроизводству, использованию, охране природных ресурсов и защите окружающей природной среды;

4) разработка эффективных мер по обеспечению государственного контроля и регулирования в области использования, охраны живых ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, Каспийского и Азовского морей (далее именуются- живые ресурсы) и реализации продукции морских рыбных промыслов;

5) координация деятельности заинтересованных федеральных органов исполнительной власти по вопросам противодействия нарушениям в сфере использования живых ресурсов, неконтролируемого вывоза и нелегальной реализации продукции морских рыбных промыслов и обеспечение взаимодействия с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации в этой области;

6) организация подготовки и выполнения комплексных мероприятий по предотвращению противоправных действий при использовании живых ресурсов и реализации продукции морских рыбных промыслов;

7) рассмотрение и внесение в Правительство РФ предложений о совершенствовании законодательных и других нормативных правовых актов в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, а также охраны окружающей природной среды;

8) рассмотрение вопросов, связанных с участием Российской Федерации в деятельности органов и специализированных учреждений ООН, других международных организаций, а также с исполнением международных программ и конвенций, действующих в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды;

9) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по совместному проведению мероприятий в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, защиты окружающей природной среды, выполнению обязательств Российской Федерации, вытекающих из международных договоров и соглашений по использованию природных ресурсов и охране окружающей природной среды;

10) контроль за выполнением решений Правительства РФ по вопросам, относящимся к сфере ведения Комиссии.

Решения Комиссии, принятые в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В системе экспертных государственных служб, состоящей из органов комплексной, специализированной и отраслевой экспертизы, важнейшее место занимает Экспертный совет при Правительстве РФ (положение о нем утверждено постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 22 июля 1993 г. N 693). В составе Совета - руководители ряда министерств и ведомств, крупнейших институтов и организаций, банкиры, юристы, экологи. Оперативная работа Экспертного совета обеспечивается его секретариатом, являющимся подразделением аппарата Правительства РФ. Секретариат формирует составы экспертных комиссий, готовит проекты решений Совета.

Главной задачей Экспертного совета является осуществление комплексной экспертизы крупных социально-экономических, научно-технических, инвестиционных программ и проектов, отраслевых и территориальных схем развития и размещения производительных сил Российской Федерации, технико-экономических обоснований и бизнес-планов. В 1996 г. рекомендации Экспертного совета положены в основу 11 правительственных решений по ряду федеральных программ, среди которых: "Создание автоматизированной системы ведения государственного Земельного кадастра", "Внутренние водные пути России", "Повышение безопасности дорожного движения в России", "Отходы".

К координационным и консультативным органам, образованным Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 30 мая 1997 г. N 652, с изм. и доп.), относятся Правительственная комиссия по выбору районов для размещения объектов по уничтожению химического оружия, Межведомственная комиссия по авиационной безопасности, Правительственная комиссия по пожарной безопасности, Санитарно-эпидемиологическая комиссия Правительства РФ, Совет по аграрной политике при Правительстве РФ.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

- обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

- разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

- разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

- объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

- координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

- установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

- установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Федерации (федеральный государственный экологический контроль);

- установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

- обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;

- подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

- установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

- установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

- организация и проведение государственной экологической экспертизы;

- взаимодействие с субъектами Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

- установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их реализация;

- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

- обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

- образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги РФ;

- ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;

- ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

- экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

- экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

- установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

- осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

- осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.

Россия является федеративным государством, в состав которого входят субъекты Федерации, неоднородные с точки зрения природно-географических особенностей, наличия на территориях природных ресурсов и объектов негативного воздействия на окружающую среду. Субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды с учетом политических, социально-экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов. Последние изменения в экологическом управлении связаны с проблемой разграничения полномочий в данной сфере. Исходя из этого обеспечение взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов по вопросам в области охраны окружающей среды и природопользования является одной из важнейших задач. Экологическое законодательство представляет собой сочетание федерального и регионального законодательства.