Юридическая ответственность за экологические правонарушения

Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующих взысканий. Сущность юридической ответственности заключается в неблагоприятных последствиях, наступающих для нарушителя экологических требований.

Институт ответственности за экологические правонарушения выполняет ряд основных функций:

- стимулирующую - к соблюдению норм экологического права;

- компенсаторную, направленную на возмещение потерь в природной среде и на возмещение вреда здоровью человека;

- превентивную, заключающуюся в наказании лица, виновного в совершении экологического правонарушения.

Юридическая ответственность служит одним из основных средств обеспечения выполнения требований законодательства по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов. Эффективность действия данного средства во многом зависит прежде всего от государственных органов, уполномоченных применять меры юридической ответственности к нарушителям экологического законодательства. В Федеральном законе N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" среди видов ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды названы имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная. По-видимому, под имущественной ответственностью здесь понимается гражданско-правовая ответственность, а также материальная ответственность рабочих и служащих, а также работодателей. Останавливаясь на понятии ответственности за экологические правонарушения, следует сказать, что в Законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" понятие экологического правонарушения отсутствует, а ответственность предусматривается за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.

В большинстве случаев под экологическими правонарушениями понимаются ":виновные противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека", эта формулировка дана в ст. 81 Закона "Об охране окружающей природной среды" (отменен).

Из этого определения усматриваются основные элементы состава правонарушения: противоправность деяния (действия или бездействия), т.е. нарушение природоохранительного законодательства, виновность, причинение вреда окружающей среде и здоровью человека.

Б. В. Ерофеев, рассматривая определение экологического правонарушения, отмечает необходимость предусмотреть ответственность за потенциальный вред (материальный ущерб или вред здоровью)*(127). Данное предположение было обусловлено особенностями окружающей среды, не имеющей стоимости, в смысле затрат человеческого труда, форм проявления экологического вреда. М.М. Бринчук обращает внимание на такие обстоятельства, как-то: экологически значимое противоправное деяние не всегда должно быть виновным и совершение экологического правонарушения не всегда сопровождается причинением вреда*(128).

При этом вредные последствия противоправных действий являются элементом объективной стороны правонарушения. Принцип вины в действующем гражданском законодательстве закреплен в качестве общего принципа гражданско-правовой ответственности. Безвиновная ответственность (за вред, причиненный источником повышенной опасности) является исключением из общего принципа виновной ответственности*(129).

Экологическое правонарушение характеризуется признаками, которые определяют его состав. Оно включает в себя объект, субъект правонарушения, объективную, субъективную стороны.

Объектом экологического правонарушения являются общественные отношения в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Субъектами экологического правонарушения могут быть любые юридические и физические лица, в том числе иностранные юридические лица и граждане, совершившие правонарушение, связанное с природопользованием или охраной окружающей среды на территории России. Субъектом экологических правонарушений является лицо, достигшее 16-летнего возраста, на которое нормативно-правовыми актами возложены соответствующие должностные обязанности (соблюдение правил охраны окружающей среды, контроль за соблюдением правил), либо любое лицо, достигшее 16-летнего возраста, нарушившее требования экологического законодательства.

Вопрос об ответственности юридических лиц за правонарушение долгое время казался неразрешимым. Многие из цивилистов представляли эту ответственность исключительно как ответственность за чужую вину: вина должностных лиц, работников юридического лица рассматривается как вина самого юридического лица. Однако деликтное обязательство может быть вызвано волей всего коллектива юридического лица, к примеру, если вследствие принятого решения общего собрания акционеров причинен вред. Именно на этих принципах строится уголовная ответственность юридических лиц за экологические правонарушения во Франции, Великобритании и ряде штатов США. При этом цель уголовного преследования в отношении значительной части правонарушений, предусмотренных законодательством об охране окружающей среды, заключается в том, чтобы под угрозой наказания заставить юридическое лицо немедленно прекратить противоправные действия*(130).

Экологические правонарушения наказываются в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. Конечной целью экологического законодательства и отдельной его статьи является охрана от загрязнения, обеспечение правомерного использования окружающей среды и ее элементов, охраняемых законом. Сферой действия экологического законодательства является окружающая среда и ее отдельные элементы. Предметом правонарушения признается элемент окружающей среды. Требования закона предполагают установление четкой причинной связи между допущенным нарушением и ухудшением окружающей среды. Субъективная сторона правонарушения выражается в форме вины: неосторожности либо прямого или косвенного умысла, когда лицо осознает нарушение им соответствующих правил, предвидит возможность наступления негативных последствий и сознательно допускает их наступление или относится к этому безразлично. Для объективной стороны экологического правонарушения характерно наличие трех элементов:

- противоправность поведения;

- причинение или реальная угроза причинения экологического вреда либо нарушение иных законных прав и интересов субъекта экологического права;

- причинная связь между противоправным поведением и нанесенным экологическим вредом или реальной угрозой причинения такого вреда либо нарушением иных законных прав и интересов субъектов экологического права.

В соответствии с российским законодательством в области охраны окружающей среды должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, имущественную ответственность, а предприятия - административную и имущественную ответственность за экологические правонарушения.

Дисциплинарная ответственность наступает за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение экологических нормативов и иных требований природоохранительного законодательства, вытекающих из трудовой функции или должностного положения. Дисциплинарную ответственность несут должностные лица и иные виновные работники предприятий и организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами. К нарушителям в соответствии с Трудовым кодексом РФ могут быть применены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, увольнение с работы, другие наказания. Дисциплинарная ответственность выражается в наложении администрацией предприятия, организации или вышестоящей организацией на виновного работника дисциплинарного взыскания за невыполнение его обязанностей по службе или договору, связанных с охраной окружающей среды. Дисциплинарное взыскание может быть применено к нарушителю не позднее одного месяца со дня обнаружения (не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске). Наложение дисциплинарного взыскания не исключает возможности применения более строгих видов ответственности при наличии правовых оснований - административной, уголовной, имущественной.

Материальную ответственность (входящую в имущественную) несут должностные лица и иные работники предприятия, по вине которых предприятие понесло расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Применение административной ответственности регулируется как экологическим законодательством, так и Кодексом РФ об административных правонарушениях 2002 г. (гл. 8). Такая ответственность наступает за превышение предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду; за невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключении экологической экспертизы, а также за предоставление заведомо неправильных и необоснованных заключений; за несвоевременное предоставление информации и предоставление искаженной информации, отказ от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки и др.

Конкретный размер штрафа определяется органом, налагающим штраф, в зависимости от характера и вида правонарушения, степени вины правонарушителя и причиненного вреда.

Административные штрафы налагаются уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей среды, санитарно-эпидемиологического надзора РФ и др. При этом постановление о наложении штрафа может быть обжаловано в суд или арбитражный суд. Институт административных правонарушений и административного права имеют различные предметы правового регулирования в сфере охраны природы. Это обуславливает специфику правовых режимов, наличие различных способов правового регулирования- дозволения, запреты или позитивные обязательства. Для отраслей гражданско-правового профиля характерна ориентация на дозволительный метод, для отраслей административно-правового профиля- на обязывающий, а для уголовно-правового - на запретительный*(131). С этой точки зрения институт административных экологических правонарушений основан на запретительном методе правового регулирования, а административное право - на обязывающем, оказываясь в различных правовых режимах.

Одним из важных направлений в разграничении полномочий в области охраны окружающей среды является возможность наделения органов государственной власти субъектов Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования полномочиями по привлечению к административной ответственности лиц, виновных в нарушении требований законодательства, в том числе нарушении правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях регионального значения. В настоящее время данные полномочия в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях предоставляются только федеральным органам исполнительной власти.

Уголовная ответственность за экологические правонарушения устанавливается Уголовным кодексом РФ 1997 г. (УК РФ). Им посвящена отдельная гл. 26 УК РФ. В нем предусмотрена уголовная ответственность:

- за нарушение правил экологической безопасности при производстве работ;

- нарушение правил хранения, утилизации экологически опасных веществ и отходов;

- нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими или другими биологическими агентами или токсинами;

- загрязнение вод;

- загрязнение атмосферы;

- загрязнение моря;

- нарушение законодательства о континентальном шельфе;

- порчу земли;

- незаконную добычу водных животных и растений;

- нарушение правил охраны рыбных запасов;

- незаконную охоту;

- незаконную порубку деревьев и кустарников;

- уничтожение или повреждение лесных массивов.

Так, по ст. 247 УК РФ производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировка, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил, если эти деяния создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом, либо ограничением свободы на срок до трех лет, либо лишения свободы на срок до двух лет.

Те же деяния, повлекшие загрязнение, отравление окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или зоне чрезвычайной экологически неблагополучной ситуации, наказываются лишением свободы на срок до пяти лет. Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей, наказываются лишением свободы на срок от трех до восьми лет.

Состав преступления введен в уголовное законодательство впервые, хотя некоторые формы подобного общественно опасного поведения влекли уголовную ответственность как должностные преступления и преступления экологические, связанные с загрязнением вод или атмосферного воздуха.

Преступление, предусмотренное ст. 247 УК, посягает на экологическую безопасность в целом. Ущерб в результате его совершения может быть причинен любому из непосредственных объектов экологических преступлений: стабильности окружающей среды, природно-ресурсному потенциалу, гарантированному Конституцией РФ праву каждому на благоприятную окружающую среду.

Диспозиция статьи о нарушении правил обращения экологически опасных веществ и отходов носит бланкетный характер. Для уяснения сути состава преступления необходимо обращение к федеральным законам: "Об охране окружающей среды", "Об отходах производства и потребления", "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", "О радиационной безопасности населения", "Об использовании атомной энергии", "О промышленной безопасности опасных промышленных объектов", "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" и др. и ряду подзаконных нормативных актов, например к постановлениям Правительства РФ: от 1 июля 1996 г. "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" с соответствующим Положением от 13 сентября 1996 г. "О федеральной целевой программе "Отходы"; от 16 июня 2000 г. "О Правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" с соответствующими Правилами; от 26 октября 2000 г. "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов"; к Правилам перевозки опасных грузов автомобильным транспортом, утвержденным приказом Минтранса РФ от 8 августа 1995 г. (с изм. от 14 октября 1999 г.), к Порядку выдачи и аннулирования разрешений на трансграничные (транзитные) перевозки опасных отходов, утвержденного приказом председателя ГК РФ по охране окружающей среды от 31 декабря 1998 г., к Порядку контроля и надзора за трансграничными перевозками опасных отходов, утвержденному федеральными министерствами и ведомствами 31 декабря 1998 г., к Положению о государственном учете и контроле радиоактивных веществ и радиоактивных отходов в Российской Федерации, утвержденному Министром РФ по атомной энергии от 11 октября 1999 г. Введена ответственность за данные нарушения и на уровне субъектов. В Законе N 1 Москвы действует ст. 7 "Самовольный сброс мусора". Она предусматривает для граждан штрафы от 3 до 5 МРОТ, для должностных лиц от 30 до 40 МРОТ, а для юридических - от 80 до 100 МРОТ.

Однако на практике уголовная ответственность никогда не играла существенной роли в обеспечении выполнения требований экологического законодательства. А в последние годы наблюдается четко выраженная тенденция к постоянному снижению числа осужденных за экологические преступления, особенно по статьям, предусматривающим ответственность за загрязнение окружающей среды.

Вместе с тем охрана окружающей природной среды является приоритетной задачей УК РФ наряду с охраной прав и свобод человека и гражданина, собственности и общественного порядка.

Экологическое законодательство предусматривает три уровня наказания: 1) за нарушение; 2) за нарушение, повлекшее значительный ущерб; 3) за нарушение, повлекшее смерть человека (тяжкие последствия).

Положения об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды выделены в гл. 14 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Смерть человека как следствие экологического преступления оценивается законом как неосторожность (совершенное по небрежности или легкомыслию). Экологические преступления небольшой тяжести наказываются лишением свободы не более чем на два года, средней тяжести - до пяти лет, тяжкие - до десяти лет, особо тяжкие - свыше десяти лет или более строгое наказание. Видами наказаний при экологических нарушениях могут быть штраф, лишение права занимать определенные должности, лишение права заниматься определенной деятельностью, исправительные работы, обязательные работы, ограничение свободы, лишение свободы. Как видим, в отечественном уголовном праве вопрос о классификации экологических преступлений разработан достаточно фундаментально. Одним из самых тяжких преступлений, несущих экологические последствия, является экоцид. Экоцид - массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу, - наказывается лишением свободы на срок от двенадцати до двадцати лет (ст. 358 УК РФ).

Общественная опасность экоцида состоит в угрозе или нанесении огромного вреда окружающей природной среде, сохранению генофонда народа, животного и растительного мира. Экологическая катастрофа проявляется в серьезном нарушении экологического равновесия в природе, разрушении устойчивого видового состава живых организмов, полном или существенном сокращении их численности, нарушении циклов сезонных изменений биотического кругооборота веществ и биологических процессов. Мотивом экоцида может быть ложно понятые интересы военного или государственного характера, совершение действий с прямым или косвенным умыслом.

Статьей 19 Уголовного кодекса РФ четко установлено, что субъектом преступления может быть лишь физическое лицо. Однако на сегодняшний день актуален вопрос об установлении уголовной ответственности юридических лиц за экологические преступления, так как уголовно-правовые санкции, применяемые за экологические преступления, должны сделать экономически невыгодным для всего предприятия, всех его работников занятие экологически вредной производственной деятельностью. Существующие штрафные санкции (размер которых ничтожно мал), применяемые к конкретным должностным лицам, никоим образом не могут способствовать восстановлению нарушенного преступной деятельностью экологического баланса. Штрафы, которые могли бы быть наложены на юридическое лицо, в силу их многократно большего размера были бы способны выполнять восстановительную функцию*(132).

Применение мер дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за экологические правонарушения не освобождает виновных лиц от обязанности возмещения вреда, причиненного нарушением экологического законодательства.