Зарубежный опыт организации управления охраной окружающей среды 8 глава

Нарастание объемов упаковочных отходов, не уничтожимых в процессе естественных биосферных циклов, ведет к деградации и вытеснению естественно-природных и традиционных социоприродных ландшафтов стихийными свалками, загрязнению и разрушению окружающей природной среды; размыкает биосферные кругообороты, нарушает течение их потоков, создает угрозу отравления почвы, воды и воздуха фильтратами - продуктами непредсказуемого состава. Последние образуются от взаимодействия упаковочных отходов с активными веществами природной среды и несут опасность и риски для здоровья населения, популяций животных и растений.

Отдельно следует рассмотреть проблему обращения с радиоактивными отходами, которые представляют особую опасность вследствие неблагоприятного воздействия на природу и здоровье человека. Вообще под радиоактивными отходами в законодательстве понимаются не подлежащие дальнейшему использованию вещества (в любом агрегатном состоянии), материалы, изделия, оборудование, объекты биологического происхождения, в которых содержание радионуклидов превышает уровень, установленный нормативными актами*(126). К радиоактивным отходам относятся также отработавшие ядерные материалы и радиоактивные вещества, не находящие дальнейшего применения в связи с ограниченностью научных знаний и разработанных технологий.

Радиоактивные отходы по физическому состоянию классифицируются:

- на жидкие радиоактивные отходы (ЖРО);

- на твердые радиоактивные отходы (ТРО).

По своему происхождению они классифицируются на природные и техногенные отходы, в состав которых входят органические, неорганические и биологические радиоактивные отходы.

К жидким радиоактивным отходам относятся растворы неорганических веществ (отработавшие фильтроматериалы и др.) и органических (масла, растворители и др.).

По степени влияния на здоровье людей жидкие радиоактивные отходы классифицируются на слабоактивные, средне-активные и высокоактивные. Указанный уровень активности определяется по специальной методике.

К твердым радиоактивным отходам относятся изделия, материалы, металлические радиоактивные отходы и др. В зависимости от мощности излучения ТРО делятся на первую, вторую и третью группы. В третьей группе находятся ТРО с наибольшей мощностью ионизирующей радиации на здоровье человека. К биологическим радиоактивным отходам относятся трупы, экскременты животных и др.

Радиоактивные отходы образуются:

Законодательное регулирование обращения с отходами производства и потребления 187

- при добыче и переработке радиоактивных руд, производстве ядерного топлива;

- в процессе производства энергии на атомных электростанциях;

- при переработке отработавшего ядерного топлива;

- при производстве оружейных ядерных материалов;

- в процессе эксплуатации и утилизации кораблей и судов с транспортными ядерными энергетическими установками;

- при проведении научно-исследовательских работ с использованием радиоактивных веществ и делящихся материалов;

- при использовании радионуклидов в медицине, науке и технике;

- при подземных ядерных взрывах.

В России и других странах, где существует замкнутый топливный цикл, отработавшее ядерное топливо (ОЯТ) не относится к отходам. В странах же, где дальнейшее использование ОЯТ не предусматривается, а планируется его надежное захоронение, можно говорить об открытом топливном цикле АЭС и рассматривать ОЯТ целиком как отходы.

ОЯТ - чрезвычайно опасный материал, который содержит значительные количества радиоактивных и токсичных веществ, и поэтому должен быть надежно изолирован, чтобы избежать проникновения этих веществ в биосферу. Учитывая этот фактор, отработавшее ядерное топливо в течение определенного времени выдерживается в бассейнах при АЭС под слоем воды, которая является охлаждающей средой, отводящей тепло, выделяемое при радиоактивных распадах в продуктах деления.

Под обращением с радиоактивными отходами, которое относится к объекту правового регулирования по Законам "Об использовании атомной энергии" и "О радиационной безопасном населения", следует понимать все виды деятельности, в процессе которых образуются радиоактивные отходы, а также деятельность по сбору, хранению, обезвреживанию, транспортировке.

В настоящее время в России в ходе обращения с ОЯТ сохраняются серьезные экологические проблемы. Это является следствием предыдущей деятельности по созданию ядерных вооружений и использованию атомной энергии, обусловленные наличием:

1) проблем, связанных с сокращением ядерных вооружений и конверсией ядерного оружейного комплекса России;

2) больших объемов радиоактивных и токсичных, в том числе жидких, отходов на предприятиях ядерного топливного цикла, ядерно и радиационно опасных объектов и установок, подлежащих выводу из эксплуатации;

3) береговых и плавучих базах, выведенных из состава Военно-морского флота (ВМФ);

4) загрязненных радионуклидами территорий, в том числе подлежащих реабилитации, на ряде предприятий ядерно-топливного цикла (в наибольшей мере в районе расположения ПО "Маяк").

Актуальной задачей обеспечения экологической безопасности является укрепление и совершенствование режима физической защиты, системы государственного учета и контроля с целью обеспечения надежной охраны ядерно и радиационно опасных объектов, сохранности ядерных материалов, радиоактивных веществ и РАО, предотвращения их незаконного оборота и несанкционированного использования. Эффективное решение указанных проблем возможно только при увеличении объемов и масштабов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области экологической безопасности и охраны окружающей среды. Россия сегодня, как показывает реальная обстановка, явно не готова к широкомасштабному импорту отработанного топлива. Экологическа ябезопасность в местах размещения предприятий ядерного топливного цикла находится в катастрофическом состоянии. Так, например, суммарная активность РАО, образующихся при добыче урановых руд, производстве ядерного топлива, переработке отработавшего ядерного топлива, оборонных программ, использовании источников ионизирующего излучения и т.д., составляет приблизительно 2,8 млрд кюри. Основной объем отходов сосредоточен на Сибирском химическом комбинате (Томск-7), на Горно-химическом комбинате (г. Железногорск) и на ПО "Маяк" (Челябинск-65). Более 30 лет осуществляется в России глубинное (подземное) захоронение жидких РАО. Обобщение мирового опыта и результаты экспериментальных исследований по поведению геологических сред и минералов при радиационных воздействиях и захоронениях РАО показывают сложность проблемы и не дают оснований для большого оптимизма. Еще сложнее утилизация плутония и высокообогащенного урана. С 2000 г. вводится предел превышения единого радиационного фона, равный 1 мЗв.

Особую тревогу вызывает положение на радиохимических предприятиях как из-за большого объема накопившихся отходов, так и по причине их концентрации в открытых природных средах, что привело к утрате контроля за их распространением и грозит обернуться экологической катастрофой. Ко всему этому надо добавить еще и сумму проблем, связанных с транспортировкой высокотоксичных отходов через огромные пространства России. Вопрос стоит очень ясно: станет ли переработка и хранение радиоактивных отходов постоянным местом России в международном разделении труда. Для этого вопроса существуют очень веские основания. Уже заключенные либо планируемые ядерные контракты России с Китаем, Ираном, Индией и рядом европейских стран (не говоря уже о странах СНГ) послужили в какой-то мере причиной, а в какой-то также и целью возобновления строительства в Железногорске (Красноярск-26) завода по переработке отработавшего ядерного топлива РТ-2.

В этом отношении Россия представляет для Запада особый интерес как сравнительно отсталая страна, не только богатая сырьевыми ресурсами, но и располагающая обширной инфраструктурой атомной промышленности. Еще в начале 1993 г. был подписан контракт на поставку из России в США 5 кг плутония-238 на сумму 6 млн долл., который предполагается использовать для реализации американских космических программ. Производство плутония-238 предполагается осуществлять на ПО "Маяк". С большим сожалением приходится констатировать, что это уже далеко не единственный случай использования России в качестве страны третьего мира. Анализируя с позиций экономической выгоды проблему ввоза зарубежного ОЯТ в Россию для длительного хранения радиоактивных отходов, образующихся на АЭС, следует выступать против ввоза в Россию отходов, полученных в других странах в результате переработки ОЯТ. Эти возражения вызваны не научными или техническими соображениями о невозможности экологически приемлемо хранить такие отходы, а тем, что при оплате стоимости переработки топлива страна, где осуществлялась переработка ОЯТ, уже заработала и получила основные финансовые компенсации, поэтому должна до конца осуществить процесс обращения с отработавшим ядерным топливом, а не передавать менее выгодную часть работы другой стране.

Итак, в Российской Федерации запрещаются:

- сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

- размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

- захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;

- ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания. В ст. 48 Закона РФ "Об охране окружающей среды" приведены требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов, в соответствии с которыми юридические и физические лица обязаны соблюдать правила производства, хранения, транспортировки, применения, захоронения радиоактивных веществ (источников ионизирующих излучений) и ядерных материалов, не допускать превышение установленных предельно допустимых нормативов ионизирующего излучения, а в случае их превышения немедленно информировать органы исполнительной власти в области обеспечения радиационной безопасности о повышенных уровнях радиации, опасных для окружающей среды и здоровья человека, принимать меры по ликвидации очагов радиационного загрязнения. Юридические и физические лица, не обеспечивающие соблюдение правил обращения с радиоактивными веществами и ядерными материалами, а также радиоактивными отходами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов и ядерных материалов из иностранных государств в целях их хранения или захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, установленных законодательно.

Ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством Российской Федерации, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта. Ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации. Порядок ввоза в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов устанавливается Правительством РФ исходя из основных принципов обеспечения нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей среды и экономических интересов Российской Федерации, принимая во внимание обязанность возвратить образовавшиеся после переработки радиоактивные отходы в государство происхождения ядерных материалов и/или обеспечить их возвращение.

Федеральный закон "О внесении дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" (в части вывоза и ввоза тепловыделяющих сборок на условиях гражданско-правовых договоров) устанавливает правовые основы для осуществления внешнеторговой деятельности с тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.

Федеральным законом "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории" установлены правовые особенности государственного регулирования, разработки и осуществления специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных регионов Российской Федерации, финансируемых за счет валютных поступлений от отдельных внешнеторговых операций с облученным ядерным топливом, в том числе от операций, связанных с ввозом на территорию Российской Федерации облученного ядерного топлива для его временного хранения и (или) переработки. Основная трудность выполнения данных программ лежит в сфере финансирования. С целью финансирования указанных экологических программ Законом предусмотрено, что средства от внешнеторговых операций с облученным ядерным топливом поступают в целевой бюджетный фонд Федерального агентства по атомной энергии. При этом объем средств, зачисляемых для указанных целей в данный фонд, и направление их использования устанавливаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Введено также понятие единого проекта, связывающего каждую отдельную внешнеторговую операцию с облученным ядерным топливом конкретными специальными программами реабилитации радиационно загрязненных регионов Российской Федерации, который подлежит государственной экологической экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На первый взгляд переработка отходов - это задача технологии, но вслед за нею открываются экономическая, финансовая, политическая, правовая, нравственная и социальная стороны вопроса. При этом требования законодательства не только нормативно-запретительное и принудительно-санкционированное, но и поощряющее, стимулирующее новые технологии производства, использования и переработки отходов производства и потребления.

Рынок сам по себе не гарантирует экологической защиты от загрязнения отходами. Но осознание этой потребности и ответственности (управленцами и обществом) может включить ее в подсистему "Спрос - Предложение - Стоимость". Соединение императивных норм права с закономерностями функционирования рынка представляет специфически необходимую связь одной информационной системы с другой, т.е. создание единой информационной сети, которая способна обеспечить условия направленного воздействия на развитие системы отношений "Производство - Потребление - Переработка - Безопасность среды", а по сути, движения по пути снятия давления отходов на среду, на течение в ней биосферных и социобиосферных циклов. Сегодня необходимо более точно выбирать безопасные для среды способы и условия временного хранения отходов, переработать которые безопасно для среды пока невозможно. Во все три уровня входит безусловное предотвращение сжигания как экологически неприемлемого способа ее ликвидации, открытым методом, вне специальных установок (заводов, фабрик или станций), гарантирующих безопасность воздушной, водной и почвенной среды от попадания в нее продуктов сжигания.

Экологическое законодательство, исходя из реальной потребности и ориентируясь на идеальную цель, с учетом возможностей и ответственности государства и общества, национального и мирового опыта, предусматривает выработку правовых норм направленного регулирования отношений в сфере производства, использования, хранения и переработки отходов для обеспечения устойчивости жизни в системе "Человек - Социум - Биосфера".